De gemeente Appingedam mag reguliere ('normale') detailhandel weren van het Woonplein aan de rand van de stad. Het is toegestaan dat de gemeente daar alleen detailhandel in omvangrijke artikelen toelaat. Dat staat in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 juli 2019. De uitspraak is het sluitstuk van een lange juridische procedure over het bestemmingsplan 'Stad Appingedam'.

De uitspraak maakt duidelijk dat gemeenten en provincies, ook met de Dienstenrichtlijn, ruimtelijk detailhandelsbeleid kunnen blijven voeren. Regels over bijvoorbeeld locaties, branches en oppervlaktes zijn nog altijd mogelijk. De uitspraak bevestigt wel de noodzaak dat overheden dit soort ‘beperkende regels’ elke keer opnieuw zeer zorgvuldig moeten motiveren. Met onderzoek of gegevens die toepasbaar zijn voor die specifieke situatie.


In dit nieuwsbericht vatten we de Appingedam-uitspraak en de gevolgen voor andere gemeenten en provincies samen.

Waarom ook alweer ruimtelijk detailhandelsbeleid?
Sinds 1973 wordt door de overheid ruimtelijk detailhandelsbeleid gevoerd dat gericht is op vestiging van winkels in (of aan) winkelgebieden, het beperken van perifere detailhandel en het tegengaan van weidewinkels (PDV-beleid). In 2004 decentraliseerde het Rijk haar (inmiddels PDV/GDV-)beleid en werden gemeenten en provincies verantwoordelijk. Deze overheden zetten deze beleidslijn in grote lijnen voort, hoewel in de loop der jaren vaak uitzonderingen ontstonden.

Nu in Nederland het aantal winkels afneemt en leegstand in centrumgebieden ontstaat, is ruimtelijk detailhandelsbeleid actueler dan ooit. Clustering van winkels en gebundelde bezoekersstromen voorzien in de benodigde kritische massa voor investeringen en dynamiek in de detailhandel. Hiermee en door synergie met andere voorzieningen kan worden voorzien in levendige en attractieve centrumgebieden en in een ruim en gevarieerd aanbod in de nabijheid van de consument.

Hoe zit dat met die Dienstenrichtlijn?
De Europese Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU, waaronder detailhandel, zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen. De Dienstenrichtlijn verbiedt overheden niet om beleid te voeren of regels te maken over de ruimtelijke ordening (‘territoriale beperkingen’) van detailhandel en andere dienstenverrichters. Wel moeten eisen die gesteld worden aan drie regels voldoen:

1. Er mag geen onderscheid gemaakt worden naar nationaliteit (discriminatieverbod);
2. Het moet daadwerkelijk nodig zijn om iets te regelen: ‘eisen moeten gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang’ (noodzakelijkheid);
3. De eisen moeten passen bij het nagestreefde doel. Dat betekent dat eisen niet verder gaan dan nodig is en dat het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt (evenredigheid).

Wat gebeurde er in Appingedam?
De discussie in Appingedam ging over 2 en 3: de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de branchebeperkingen op het Woonplein. Het bestemmingsplan voor het Woonplein staat alleen detailhandel in volumineuze artikelen toe, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. De gemeente wil zo voorkomen dat zich reguliere detailhandel vestigt op het Woonplein, omdat dat negatieve gevolgen zou hebben voor het winkelgebied in het centrum.

Een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein stelde echter dat deze brancheringsregels in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn: de regels van de gemeente belemmerde volgens de eigenaar ten onrechte de vestigingsmogelijkheden van reguliere winkels, zoals de door haar beoogde vestiging van Bristol (schoenen/textiel).

Wat vond de Raad van State daarvan?
De Raad van State oordeelde in een tussenuitspraak (juni 2018) dat de gemeente Appingedam de noodzakelijkheid, de dwingende reden van algemeen belang, in haar beleidsregels voldoende had gemotiveerd: ‘zij heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt’.

De raad van State oordeelde echter ook dat uit de motivering van de gemeentelijke beleidsregels nog niet kon worden uitgemaakt of aan de voorwaarde van evenredigheid werd voldaan. De gemeente ging er namelijk van uit dat als op het Woonplein ook reguliere detailhandel zou worden toegelaten, dat zou zorgen voor een minder leefbaar centrumgebied met meer leegstaande winkels. Maar die stelling werd naar het oordeel van de Raad van State niet onderbouwd 'aan de hand van een analyse met specifieke gegevens'.

Hoe loste Appingedam dit op?
Naar aanleiding van de tussenuitspraak (juni 2018) heeft de gemeente Appingedam dergelijk ‘onderzoek met specifieke gegevens' alsnog laten doen. In de uitspraak van 24 juli 2019 oordeelt de Raad van State dat de gemeente met dat onderzoek aannemelijk heeft gemaakt dat de brancheringsregels effectief zijn voor de situatie in Appingedam, en niet verder gaan dan nodig is om te voorkomen dat het stadscentrum minder leefbaar wordt door toenemende leegstand. Als meer ruimte zou worden geboden voor reguliere detailhandel op het Woonplein, kan dat leiden tot het vertrek van publiekstrekkers in het centrum. De leefbaarheid en vitaliteit van het centrum zou daardoor onder druk komen. Daarom zijn de regels om reguliere detailhandel op het Woonplein te voorkomen aanvaardbaar en blijven die in stand.

Wat betekent dit voor andere gemeenten?
Met deze uitspraak is belangrijke jurisprudentie gevormd: Ruimtelijk detailhandelsbeleid en beperkende regels over locaties, branches en oppervlaktes blijven toegestaan. Maar let op: verwijzen naar deze jurisprudentie Appingedam is niet genoeg. De uitspraak geeft aan dat deze specifieke regels in deze specifieke situatie toegestaan is. De uitspraak bevestigt vooral dat je regels kunt maken.

De Raad van State verbiedt nooit iets
In het dagelijkse spraakgebruik horen wij vaak dat ‘de Raad van State iets verbiedt’ of het ‘niet eens is met bepaalde beleidsregels’. Niets is minder waar: de Raad van State verbiedt in algemene zin niks en vindt inhoudelijk ook niks over beleidsregels. Het is aan gemeenten (en andere overheden) om beleid en regels te maken en zij kunnen daarbij heel veel kanten op. Wel toetst de Raad van State zeer zorgvuldig of beleid en regels goed zijn onderbouwd en dat blijkt vaak onvoldoende het geval.

Appingedam maakt veel los
De uitspraak Appingedam maakt overheden bewust van de noodzaak beleidsregels deugdelijk (lees: vaak beter dan nu) te motiveren. De casus Appingedam bevestigt dat een overheid daar niet te licht over moet denken: je zult per situatie niet alleen heel specifiek moeten afwegen welke regels passend zijn, maar ook inzichtelijk moeten maken waarom juist hier voor deze regeling is gekozen en deze met onderzoek of gegevens specifiek moeten onderbouwen. DTNP wordt op dit moment dan ook door veel gemeenten en provincies gevraagd het beleid te toetsen en waar nodig te actualiseren en ‘Dienstenrichtlijn-proof’ te onderbouwen.
 
Handreiking Dienstenrichtlijn
In opdracht van de Ministeries van BZK en EZK, IPO en VNG werkt de Retailagenda intussen ook aan een landelijke handreiking over de Europese Dienstenrichtlijn in relatie tot het Nederlandse ruimtelijke detailhandelsbeleid. DTNP verzorgt hierin het hoofdstuk over provinciaal beleid. Als de handreiking beschikbaar is, informeren wij u graag verder. Schrijf u desgewenst in voor onze nieuwsbrief.

Voor meer informatie:

Ward Frielink of Rik Eijkelkamp

Bijlagen:

• Uitspraak Raad van State