Appingedam is sinds juni 2018 een stuk bekender geworden onder vakgenoten. De Raad van State oordeelde toen dat die gemeente ten onrechte een vestiging van Bristol (schoenen/textiel) van het perifere woonplein had geweerd. De discussie laaide op en de verwarring is groot: mogen supermarkten nu voortaan ook op de woonboulevard? Kunnen gemeenten nog wel ruimtelijk detailhandelsbeleid voeren? Is de Nederlandse ruimtelijke ordening ten einde?

Allereerst: geen paniek. De Nederlandse ruimtelijke ordening is niet ten einde en ruimtelijk detailhandelsbeleid mag nog steeds. Maar let op: die schoenenwinkel of supermarkt mag wel degelijk op de woonboulevard of zelfs in z’n eentje aan de rand van de stad. Als de gemeente haar huiswerk niet doet. En zelfs strenger: als de gemeente haar huiswerk niet heel goed doet. En reken erop: de Raad van State kijkt het zorgvuldig na.

Huiswerktips
In dit nieuwsbericht vatten we de Appingedam-uitspraak samen en geven u concrete handvatten om een dergelijke uitspraak te voorkomen: huiswerktips voor goed ruimtelijk detailhandelsbeleid.

Waarom ook alweer ruimtelijk detailhandelsbeleid?
Sinds 1973 wordt door de overheid ruimtelijk detailhandelsbeleid gevoerd dat gericht is op vestiging van winkels in (of aan) winkelgebieden, het beperken van perifere detailhandel en het tegengaan van weidewinkels (PDV-beleid). In 2004 decentraliseerde het Rijk haar (inmiddels PDV/GDV-)beleid, waarbij provincies en gemeenten deze beleidslijn in grote lijnen hebben voortgezet.

Nu in Nederland het aantal winkels afneemt en leegstand in centrumgebieden dreigt, is ruimtelijk detailhandelsbeleid actueler dan ooit. Clustering van winkels en gebundelde bezoekersstromen voorzien in de benodigde kritische massa voor investeringen en dynamiek in de detailhandel. Hiermee en door synergie met andere voorzieningen kan worden voorzien in levendige en attractieve centrumgebieden en in een ruim en gevarieerd aanbod in de nabijheid van de consument.

Wat gebeurde er in Appingedam?
In Appingedam dacht men het goed geregeld te hebben: het bestemmingsplan voor het Woonplein staat alleen detailhandel in volumineuze artikelen toe, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. De gemeente wil zo voorkomen dat zich reguliere detailhandel vestigt op het Woonplein, omdat dat negatieve gevolgen zou hebben voor het winkelgebied in het centrum.

Een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein stelde echter dat deze brancheringsregels in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn heeft tot doel dat dienstverleners in de EU zich onbelemmerd in een (andere) lidstaat kunnen vestigen of diensten kunnen verrichten. De regels van de gemeente belemmerde volgens de eigenaar ten onrechte de vestigingsmogelijkheden.

Wat vond de Raad van State daarvan?
De Dienstenrichtlijn verbiedt overheden niet om beleid te voeren of regels te maken over de ruimtelijke ordening (‘territoriale beperkingen’) van detailhandel en andere dienstenverrichters. Wel moeten eisen die gesteld worden aan drie regels voldoen:
1. Er mag geen onderscheid gemaakt worden naar nationaliteit (discriminatieverbod);
2. Het moet daadwerkelijk nodig zijn om iets te regelen: ‘eisen moeten gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang’ (noodzakelijkheid);
3. De eisen moeten passen bij het nagestreefde doel. Dat betekent dat eisen niet verder gaan dan nodig is en dat het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt (evenredigheid).
De discussie in Appingedam ging over 2 en 3: de noodzakelijkheid en de evenredigheid van de branchebeperkingen op het Woonplein.

Wel noodzakelijk …
De Raad van State oordeelde dat de gemeente Appingedam de noodzakelijkheid, de dwingende reden van algemeen belang, in haar beleidsregels voldoende heeft gemotiveerd: ‘zij heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, noodzakelijk zijn voor de bescherming van het stedelijk milieu en een dwingende reden van algemeen belang vormen die branchering in het perifere winkelgebied rechtvaardigt’.

… maar ook evenredig?
De raad van State oordeelde echter dat uit de motivering van de gemeentelijke beleidsregels nog niet kan worden uitgemaakt of aan de voorwaarde van evenredigheid uit die richtlijn is voldaan. De gemeente ging er namelijk van uit dat als op het Woonplein ook reguliere detailhandel zou worden toegelaten, dat zou zorgen voor een minder leefbaar centrumgebied met meer leegstaande winkels. Maar die stelling is naar het oordeel van de Raad van State niet onderbouwd 'aan de hand van een analyse met specifieke gegevens'.

Wat nu?
De Raad van State kon in juni 2018 nog niet beoordelen of de gemeente redelijkerwijs de conclusie kon trekken dat de brancheringsregels evenredig zijn, dat wil zeggen 'niet verder gaan dan nodig zijn om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt'. De gemeente Appingedam heeft een half jaar gekregen om de evenredigheid van de brancheringsregels in het bestemmingsplan alsnog te onderbouwen of het bestemmingsplan aan te passen. Daarna zal de Raad van State dit ‘huiswerk’ beoordelen en een definitieve uitspraak doen.

Wat betekent dit nu voor u?
In het dagelijkse spraakgebruik horen wij vaak dat ‘de Raad van State iets verbiedt’ of het ‘niet eens is met bepaalde beleidsregels’. Niets is minder waar: de Raad van State verbiedt niks en vindt inhoudelijk ook niks over beleidsregels. Het is aan gemeenten om beleid en regels te maken en zij kunnen daarbij heel veel kanten op. Wel toetst de Raad van State zeer zorgvuldig of beleid en regels goed zijn onderbouwd.

Inspiratie voor uw huiswerk
Ruimtelijk detailhandelsbeleid (al of niet als onderdeel van een integrale centrumvisie of bredere omgevingsvisie) vraagt om weloverwogen maatwerk en een gedegen motivering. Voor de afweging en motivering van een doelmatig en evenredig beleid staat een breed scala aan aspecten ter beschikking, zoals:
• omvang/verzorgingsfunctie (benodigd draagvlak t.o.v. aanwezig draagvlak);
• omvang/kritische massa (omwille van voldoende variëteit/kwaliteit aanbod);
• ruimtelijke kwaliteit (stedenbouwkundige verschijningsvorm, investeringsniveau);
• ruimtelijke inpasbaarheid (fysieke ruimte, parkeren, bevoorraden, milieu-eisen);
• duurzaam ruimtegebruik (flexibiliteit, intensief ruimtegebruik, duurzaamheid);
• ruimtelijke synergie (functiemenging, dubbelgebruik, combinatiebezoek);
• mobiliteit (in nabijheid woonomgeving, centrale, goed ontsloten locaties, knooppunt openbaar vervoer);
• woon- en leefklimaat (tegengaan leegstand, leefbaarheid, economische vitaliteit).

Goed opletten en zorgvuldig werken
Beleid en regels moeten goed worden onderbouwd. Zij moeten noodzakelijk en evenredig zijn. De casus Appingedam bevestigt dat een overheid daar niet te licht over moet denken: je zult per situatie niet alleen heel specifiek moeten afwegen welke regels passend zijn, maar ook inzichtelijk moeten maken waarom juist hier voor deze regeling is gekozen.

Voor meer informatie:

Ward Frielink